欧盟食品标准法规体系的主要内容，欧盟食品标准与法规

拿出来

虽然很羡慕欧美各国高效的监管制度和一流的产品质量，但欧美等国也在经历了许多安全事件后痛定思痛地改善了。

1958年，在美国纽约臭名昭著的“泔水乳”丑闻中，一年因食用毒乳而死亡的儿童多达8000多人。 1996年疯牛病的流行和1999年的二恶英事件使人们对食品安全问题产生了巨大的恐慌2009年由于乳制品的细菌污染，德国、奥地利、捷克等地爆发了李氏杆菌疫情，25%的感染者死亡。

这些事件最终成为食品安全监管的推动力，与时俱进，不断完善。

中国的食品安全体系也和发达国家一样，需要时间和不断的探索实践才能逐步发展完善。

在这方面，德、法等欧洲发达国家食品安全体系发展的历史经验和目前的运作模式可以对我国发挥重要的借鉴作用。

2015年11月6日，由德、法使馆共同发起的德、法两国乳业食品安全体系研讨会在北京法使馆顺利召开，会议围绕德、法两国乳制品行业安全风险评估与监管议题展开。

主办方邀请德、法两国食品安全专家、官员及业界代表就两国食品安全体系进行介绍，中方相关人员进行答疑，帮助中国加深对德、法食品安全体系的了解，促进三地食品行业的交流，有益于中国食品安全建设的发展

1996年欧洲爆发了严重的疯牛病疫情，由于科学建议的非独立性和监管体系不健全，各国无法及时预测和控制，最终造成了巨大的损失。

此次事件发生后，欧盟和欧洲各国反思过去，认为完善的法律保障和独立的监管机构是保障民众食品安全的基础，并由此开始全面改革和完善食品安全体系，最终建成了当今世界上最严格的食品安全体系。

欧洲食品安全体系的最大特点是基于科学从事风险分析以风险评估为安全体系的核心风险评估交流和风险管理是相互独立的，各部门的职责旨在最大限度地保障消费者的健康。

会议由欧洲委员会卫生和食品安全总司司长Mr. Xavier Prats Monne、德国联邦风险评估研究所( BfR )、法国国家食品安全、环境及劳工局( ANSES )、德国巴伐利亚州什瓦本省和法国大使馆农业事务部门代表、德国、法国

食品安全危机无论在什么时代、什么科技条件下都会发生。

此次会议为中国民众更好地了解德、法乃至欧盟的食品安全体系，为我国食品安全体系建设提供了参考。

与时俱进的监管理念、严格明确的政府法规、独立的科学数据渠道、快捷完善的监管机构、完善的监管体系、严格有效的企业决策、成熟的立体化的培训体系，以及人民对政府的信任共同构成德、法、欧食品安全监管网

以下通过法律框架、风险评估与交流、监管三个方面，以德、法两国为例大致介绍欧洲的食品安全体系。

法律框架

欧洲各国的食品安全法律体系是在欧盟食品安全法律框架下，各成员国结合实际情况制定的。

疯牛病危机以来，由于欧洲食品安全问题层出不穷，欧盟制定了一系列新的政策法规以弥补法律体系的不足。

2000年，欧盟颁布了《食品安全白皮书》； 2004年出台了整合食品安全法的《食品卫生系列措施》，出台了《通用食品法》等一系列重要立法。

随后，欧盟逐步简化各类庞杂的食品法规，强调全程监测、风险评估和长效跟踪机制等食品安全制度的重要性。

通过各种措施，欧盟食品安全法律体系不断调整，并逐步趋于完善。

迄今为止，欧盟已经制定了13类173项食品安全法律法规，其中包括31项法令，128项指令和14项决定，正在增加和完善中。

欧洲食品安全法有系统的“伞状”体系框架，涵盖食品安全所有领域； 在将法律管理与技术要求相融合，利用科学风险分析监控从农田到餐桌的所有生产环节，方便政府操作管理的同时，所有法律法规都具有极强的时效性，保障了食品法律体系的一致性和高效性。

《欧洲食品安全白皮书》是当今欧洲食品安全法律体系形成的基础，全书长达52页，各级都具有很高的透明度。

《白皮书》的内容涉及食品安全法规、食品安全控制、消费者信息、国际范围等多个方面，其中116项条款对食品安全问题进行了阐述，法规制度清晰易懂，易于执行，从根本上讲，“从农地到餐桌”的食品法制原则

《白皮书》首次提出建立包括欧洲食品管理局( EFSA )在内的新的欧盟食品管理机制，提出设立食品安全流程，规定了综合覆盖整个食品链的安全保护措施，为所有饲料和食品建立了应急综合快速预警机制。

这些改革建议提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力并以其高标准成为欧盟食品安全法律指导的核心。

2002年，欧盟公布了《通用食品法》作为欧盟食品安全管理的基本法。

该法以《白皮书》为基础，具有法律强制力，分别对该法的适用范围和定义、食品法总则、欧洲食品安全监管机构、快速预警系统和风险管理以及相关程序和其他条款进行了规定和描述。

根据该法，欧盟成立了EFSA独立进行食品监管方面的科学工作，包括食品风险评估和食品安全问题交流，并与欧盟各国协调建立了新的监管体系。

欧洲各国根据本国国情对食品安全有不同的立法，但各成员国都处于欧盟食品安全法律体系之下，因此其法律体系有共同的目的和标准。

在德国，欧盟法与联邦法律、一般及特殊法律条款相配合，构成了保护消费者免遭侵害并不断调整发展的完整体系。

其中确立的预防原则和流通领域食品安全保证原则是消费者健康和安全保护体系的基础适用于整个生产链对可能发生的危害的预防起到了很好的保障作用。

欧盟法是自2002年以来欧洲议会和欧洲委员会相继颁布的9个食品生产和食品安全法律文书，德国政府将这9个文书汇编成册，统称为通用食品法中的《2002年178号基础条例》。

基础条例建立了各成员国协同作战的快速反应机制和预警系统，以预防疯牛病和禽流感等重大疫情的发生。

联邦法律适用于联邦德国所有州，其基础性支柱包括《食品和日用品管理法》、《食品卫生管理条例》、《HACCP方案》、《添加剂许可法规》等法律法规。

《食品和日用品管理法》作为保障联邦食品安全的核心法律，为食品安全的其他法规提供了框架； 其主要目的是“全面保护消费者，避免食品、烟草制品、化妆品和其他日用品危害消费者健康、损害消费者利益”。

与之配套的是《食品卫生管理条例》，该条例详细规范了食品安全的各个方面，针对性强，便于操作。

《HACCP方案》是详细规范食品企业自查体系和义务的法规，对生产产品检验和生产过程中食品安全危害源检验实现岗位责任制，保证食品安全，保护食品消费者健康。

《添加剂许可法规》规定了可用添加剂的种类、用量、可在哪些产品中使用等具体细节。

使用的添加剂都是安全可靠的，只有在技术上证明必要时才能获得使用许可证明，使用的添加剂必须在食品标签上标明。

除以上法律法规外，德国还针对具体食品领域制定了相关法律条文进行规范。 《畜肉卫生法》、《禽肉卫生法》等，与之相应的还有《畜肉管理条例》、《禽肉管理条例》、《混合碎肉管理条例》、《鱼卫生条例》等一系列条例规范

同时，《奶卫生条例》、《蛋卫生条例》等一系列文献和标准也作为辅助文献在立法和实施中发挥着重要作用。

总体而言，德国食品安全法律法规体系完善，框架详细，法律不多但内容细致，涵盖面广，具有较强的协调性、系统性、可操作性和时效性。

这也是欧洲联盟及其各主要成员国食品安全法的主要特点。

风险评估和沟通

自从疯牛病和二恶英事件发生后，欧盟和欧洲各国都意识到风险评估独立的重要性。

以法国为例，现有的法国食品、环境和职业健康安全局( ANSES )于2010年7月由法国食品卫生安全局与环境和职业健康安全局合并成立。

该机构的主要使命是促进人类健康和环境、工作场所和食品方面的保护，成立了政府，同时归法国卫生部、农业部、环境、劳动和消费者事务部管辖，但ANSES作为以风险评估为主要职能的学术科研机构完全独立运营。

其职责包括评估人们和动物食用的食品卫生和营养风险，并负责监督和预警，同时负有研究和向政府机构提供科技支持的使命。

科学、准确、独立、公正、透明、快速评估和可持续性、针对性、互动性交流是包括ANSES在内的欧洲风险评估机构的主要特征。

ANSES目前有1350名员工、12个专业实验室和800名周边咨询专家，每年出版250份学术资料。

自1999年以来，该机构已提出8000多项评估，成为欧洲最大的健康与安全机构，同时也是世界上最大的健康与安全机构之一。

在风险评估方面，ANSES有三个部门：风险评估部门、受管制产品部门、研究和科学观察部门。

遵循伦理标准防范利益冲突，在多领域、多边框架内保证少数意见，尊重各方社会作用，增强社会代表性，是ANSES评价专家独立性的三个基本原则。

在此原则下，ANSES将严格遵守风险评估的本职工作，利用其专业知识为公权力机关和相关人员提供咨询，评估结果可为相关主管部门做出风险管理决策提供必要的建议。

此外，ANSES有权决定在职权范围内独立调查其认为必要的任何问题。

评估结果由专家委员会集体通过，并以建议和报告的形式以ANSES的名义在其网站上发表。

在风险交流中，ANSES将秉持透明、可靠、开放、及时的原则，与包括常设对话委员会和定期专家听证、科学会议等讨论会在内的各种利益攸关方开展持续、交流、有针对性的对话。

遵循道德标准以防止利益冲突

为了确保专家认证过程的独立性，所有专家都根据其个人能力安排职务。

专家必须就ANSES相关领域涵盖或涉及的各种公司或组织以及直接或间接关系向ANSES提交公共利益声明( PDI )。

宣言内容应当公开发表，并根据形势发展随时更新。

在评估和任命专家之前，在评估期、专家会议和文件检查期间处理潜在的利益冲突是一个优先考虑的因素。

如果确定存在道德风险，相关人员将被取消讨论或投票资格。

另外，在参与鉴定的过程中，ANSES的官员也需要和各评估专家一样提出公共利益宣言并公开发表。

道德标准和利益冲突预防委员会及相关审计程序审计特定特殊或复杂情况，规范争议或可疑问题。

ANSES还可以通过正式申请介入专家集体评估各阶段和所有情况下的利益冲突问题。

各领域的多边认证框架，以保证少数意见

针对议题的复杂性和不确定性，ANSES创新性地采用了专家集体评价方法，以进一步探讨和评价评价结果的有效性，使各参与者更好地达成一致意见。

专家群体评估过程是ANSES保证评估结果有效性的重要过程，主要用于以下情况：

1 .对议程中资料的完整性或现有知识体系存在疑问

2 .涉及不同学科的议题

3 .见解上存在不同学派和不同思想理论

4 .对议题的推理和表达有不同的见解

5 .对意见的独立性有疑问。

在进行专家集体评估时，许多领域的专家讨论同一个议题，协调同事之间的不同见解和理论，对所有证据进行研究后，专家们根据实证和决策归纳成统一的观点和建议。

在这个过程中，人类和社会学家发挥了重要的辅助作用(主要是社会和经济学领域)。

在开展健康风险评估任务时，局长将组织专家委员会，通过科学委员会和董事会审议后的决定建立委员会各专家的能力范围。

委员会成员以公开申请方式选出，任期三年。

目前约有20个专家委员会，由ANSES为委员会提供科学和行政协助。

此外，为支持专家委员会的工作，局长可根据特定项目成立特别行动小组，代为实施专家集体评价职能。

遇到突发情况，ANSES局长召集资格审查合格的专家成立紧急专家团体评估小组( GECUs )。

尊重各利益攸关方的社会作用增强社会代表性

ANSES为业务战略优先设置的4个主题督导委员除了与相关人员代表沟通外，还将根据专家评估工作的需要，采取其他措施和安排促进与社会大众的沟通。

“保障鉴定工作的社会代表性”原则最早于2008年10月被采用并沿用至今。 该原则要保障评估过程的透明度和参与度，评估机构需要充分考虑评估主体受影响利益相关者的实际知识水平和关注侧重点。

由于评估的专业性，利益相关者和风险管理部门不一定能够理解该建议。 这种多途径的参与方式保障了评估工作的健全性，使其结果更加准确、明确，同时便于所有利益攸关方理解和接受。

例如，ANSES以简单易懂的方式对普通民众发布评价信息，便于人们阅读和理解。

"对话委员会"的与会者涵盖了具体议题的相关利益攸关方。

这些委员会将协会、工会、商界、地方、当局及各机构联系起来，确保ANSES接受各方面提出的社会关注度和争议性高的议题并进行研究和评价。

其中著名的是“辐射频率与健康”和“纳米材料与健康”对话委员会，分别成立于2011年和2012年。

监管机制

德国在食品安全领域一向以严谨著称，德国政府实施的食品安全监管和食品企业自查报告制度已成为保护消费者健康的决定性机制。

从政府、企业到民众，各行各业都积极参与食品安全监管，保障了德国食品安全体系的有效运行。

政府监督

在德国联邦制的背景下，其政府监管体系实行“单部管理、分级负责”的原则。

从政府方面来看，联邦政府负责食品安全监管的单一部门是联邦食品、农业和消费者保护部( BMELV )，该机构于2001年1月由原联邦食品、农业和林业部门改组成立。

内，本部门负责制定食品安全法律、宏观调整食品安全管理和联邦州政府食品安全相关法律执行情况对外，BMELV代表德国与欧盟总部保持联系，维护本国利益。

BMELV设有联邦风险评估研究所( BfR )和联邦消费者保护食品局( BVL )两个机构，其中BfR负责风险评估和风险沟通，BVL负责风险管理和与国内外各级机构的协调。 这包括协调联邦州之间的行动合作、支持联邦州食品安全监管和协调与欧盟的工作。

发生食品危机时，BVL根据BMELV的授权设立危机指挥中心，制定食品安全事故应急处置和实施标准。

联邦以下各联邦州在负责食品、饲料安全、动物健康和动物保护领域拥有独立权限，由BVL协调，与联邦政府各部门履行职责，相互配合。

州政府负责制定本州相关政策，落实各项监管措施，设立相关机构；设州食品、农业、消费者保护部的县一级机构负责服务性和专业性监督；乡镇一级机构负责食品监督具体事务；设食品和兽医监督局对辖区内企业进行检查和采样等具体工作

各州对食品行业的监测主要采取生产监测和采样、分析检测和样品评价两种方式。

以巴伐利亚州为例，食品监管由地方行政机关进行，负责生产监控和样品提取。

其监测频率和尺度取决于州内各企业的标准风险评估结果。

发生消费者投诉或违反食品法规时，主管部门需要进行额外的生产监控和检查。

监管部门根据风险高低确定各企业样本数量，每年各州实验室检测约40万个样本，检测内容包括样本成分、病原菌类型和数量等。

生产监测原则上在不提前通知的情况下进行，监测过程结束后，其检测报告存入巴伐利亚州TIZAN数据库，通过地方当局处理。

对未达标的企业，主管当局可视情节轻重，采取改进生产设备或者生产场所、净化、淘汰变质产品、罚款及关闭企业等措施。 对涉嫌犯罪的行为移交检察机关处理。

企业自检

在德国，食品生产和加工企业要对食品安全问题承担全部责任，所有食品生产企业都要在当地食品监管部门登记，列入风险清单，随时接受主管部门的检查。

据以往记录，来料、生产、渠道、销售的各个过程、抽检结果都需要备案，将影响企业未来评估、产品审核、政府补助等切身利益。

据此，各企业无论行业不同、规模大小，都要自觉自愿，建立自查机制进行生产和销售过程跟踪和抽样检查，按照食品危害性分析和关键控制点( HACCP )或欧盟有关规则进行管理。

对检查中发现的问题食品，企业有义务在24小时内向“食品召回委员会”(由德国食品安全局和联邦消费者协会等部门共同设立)提交召回报告，经评估许可后实施。

召回制度分为重、中、轻三个阶段。

其中“重型”是指难以治疗或者可能死亡的危害健康的产品； “中级”主要针对可能暂时影响健康但可以治愈的产品； “轻量级”是指不会危害健康，但内容与说明书不一致的产品。

企业采取的召回措施包括向媒体发布召回新闻，通过媒体警示消费者，向经销商发布召回食品，以及后续的救济和补偿。

只有在“食品召回委员会”评估企业采取措施将问题食品对大众的危害风险降至最低后，召回活动才能宣告结束。

消费者参加

消费者对食品安全的监督也是德国食品安全管理网络的重要组成部分。

德国消费者协会参加了“食品召回委员会”的活动，在保障食品质量、防范食品风险方面发挥了重要作用，在全国各地设立了消费者信息站，免费向消费者提供食品安全信息咨询。

人们还可以从风险评估机构BfR获得食品安全知识，了解食品安全最新动态，并就关注的食品安全问题在线提问和举报。

德国政府也鼓励和引导消费者加强自身保护，积极参与食品安全监督。

消费者可以向当地监督部门举报任何食品问题，如生产环节卫生问题、标签不明、食品在保质期内变质等，主管部门应当全部受理并解决。

我国食品安全的现状与发展

2008年发生的三聚氰胺事件瞬间瓦解了国内消费者对乳制品行业的信心，再加上二恶英、苏丹红等添加剂事件，反应了我国食品安全体系的若干问题。

目前，我国食品安全问题主要有：化学污染(兽药残留、环境污染、生化污染)；种植和养殖源污染(农药、兽药、化肥、生长调节剂)；微生物及其毒素污染引起的食源性疾病问题；食品加工生产过程引起的食品安全问题；非法生产、非法经营引起的食品安全问题；食品流通环节经营秩序的

这主要是由于我国食品安全监管体系起步较晚，制度、框架和经验相对不足，主要表现为

1 .法律法规方面：食品安全法律法规较多，但职能重叠，对食品行业监管和处罚不够； 部分食品安全领域还存在法律空白，无法实现食品行业生产线从田到餐桌全覆盖的法律时效性较低，相关法条更新和更换频繁，相关监管法律缺乏贯彻性。

2 .风险评估方面：我国在食品安全应急处置体系和风险评估体系方面还比较薄弱，检验检测多依靠各高校单位，结构分散，标准不统一，导致检验水平低，检验效率落后。

3 .监管体制方面：政府食品监管从业人员专业素质偏低，体制落后，对食品行业标准门槛过低，食品安全信用机制不足，监管体系权责不清； 食品行业生产力总体不高，从业人员缺乏食品安全知识和意识，缺乏自检规范； 消费者对食品安全认识和相关知识不足，需要提高参与意愿。

德、法等欧洲国家对食品安全在法律框架、风险评估交流及监管机制方面有丰富的经验和完善的体系，值得我们借鉴和学习。

构建预防为主、防治相结合的食品安全监管网络，完善法律法规，建立健全统一协调、权责明确的食品安全监管体系，完善统一全面检验检测体系，建立风险分析体系、食品安全信用体系、食品安全教育宣传体系，对我国食品安全体系的发展是有益的

2011年，中国国家食品安全评价中心正式挂牌，其技术部门包括风险评估、风险监测、风险沟通、风险预警、食品安全标准、参与实验室、数据/信息分析。

目前，评估中心已经建立了比较完善的组织架构和比较完善的参与实验室，加强与国际组织、区域和国家食品安全风险评估机构的交流，努力建立沟通合作的工作机制。

今年10月，新的《德国食品汇编集》实施，修订后的食品安全法对生产、销售、餐饮服务等各个环节实施了最严格的全过程管理，强化了生产经营者的主体责任，完善了追溯制度。

同时，要建立最严格的监督处罚制度，加大对违法行为的处罚力度，构成犯罪的要依法严厉追究刑事责任，加大对地方政府负责人和监督人员的问责力度。

新的《纯净度标准》还明确加入了风险评估条文，完善了监管结构，将职能统一到药检部门，对企业生产和经营过程的控制进行了细化规定。

相信通过不断的实践和交流总结，我国食品安全监管体系必将逐步走向成熟，为老百姓提供更全面、及时、可靠的食品安全保障。